農村集體經濟是我國社會主義公有制經濟的重要組成部分。“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要提出，深化農村集體產權制度改革，發展新型農村集體經濟。2023年中央一號文件提出，鞏固提升農村集體產權制度改革成果，構建產權關系明晰、治理架構科學、經營方式穩健、收益分配合理的運行機制，探索資源發包、物業出租、居間服務、資產參股等多樣化途徑發展新型農村集體經濟。本期邀請專家圍繞相關問題進行研討。
主持人：本報理論部主任、研究員 徐向梅
將集體資源轉化為農民增收重要來源
主持人：與傳統農村集體經濟相比，新型農村集體經濟具有哪些突出特征？在全面推進鄉村振興過程中能發揮怎樣作用？
何安華（農業農村部農村經濟研究中心鄉村發展與城鄉關系研究室主任）：新型農村集體經濟，是指黨的十八大以來，在堅持農村基本經營制度的前提下，適應社會主義市場經濟要求，通過農村集體產權制度改革建立起產權清晰、成員明確、運行規范、分配合理的地域性集體經濟組織，主要利用農村集體所有的資源資產，開展多種形式的合作與聯合，促進集體資產保值增值，實現集體成員共同發展的一種經濟形態。其本質仍是農村集體經濟，是社會主義公有制經濟的重要組成部分。
相較傳統農村集體經濟，新型農村集體經濟的要素聯合范圍更加廣泛，除了勞動聯合外，還包括土地、資金、技術、管理及文旅資源等各種要素的聯合，而且不排斥與其他所有制經濟的聯合，要素所有者從農村集體延展到農戶個體、國有企業、城鎮工商企業等多元化經營主體，貫徹了開放、包容、共贏的理念。
新型農村集體經濟具有以下幾個突出特征。
集體資產清晰化。開展集體資產清產核資摸清了集體家底，集體有了一本“明白賬”。截至2021年底，不包括土地等資源性資產，全國鎮、村、組三級集體經濟組織資產達8.22萬億元，其中經營性資產3.74萬億元。歸屬農村集體的資產“底清賬明”，增加集體收入有了研判依據。
成員確認規范化。確認誰是成員是農村集體產權制度改革的關鍵，回答了農村集體經濟“為誰發展”的核心問題。集體經濟組織成員身份確認標準嚴格、程序規范，對特殊群體如外嫁女、入贅男、新生兒、服兵役人員、在校大學生、回鄉退養人員、農轉非人員等的成員身份確認做出了原則性規定，做到不漏一戶不掉一人。截至2021年底，全國確認村級農村集體經濟組織成員9.2億人。誰是成員、是哪一級成員一目了然，為解決成員集體權益“兩頭占”“兩頭空”問題奠定了基礎。
集體資產股權化。將集體經營性資產以股份或份額形式量化到人、確權到戶是成員參與集體收益分配的依據。有的地方因集體經營性資產較少，在集體產權制度改革中開展集體資源性資產的股份合作，以虛擬股份形式確權給成員。股權設置中原則上不設置集體股，以成員股為主，綜合考慮承包地面積、家庭人口、勞動積累貢獻等因素，設置了基本股、勞齡股、村齡股、土地股、貢獻股等多種股份形式，形成了“1+X”多種配股模式。隨著股權證的發放，農村集體收益實現了從過去“人人有、人人無份”向“人人有份、人人有”的轉變。
內部治理制度化。農村集體經濟如何發展不再是一個人或少數人說了算，而是引入現代企業制度，成立成員（代表）大會、理事會、監事會，組織架構完善，體現了民主管理的集體決策。不少村莊積極探索政經分離，村兩委負責村莊日常事務管理，集體經濟組織負責發展經濟，一些有條件的村莊還嘗試聘用職業經理人專業化打理集體經濟。例如，浙江省余杭區自2019年起為符合條件的村莊招聘高素質職業經理人。
多元經營共贏化。純農業村注重盤活農地推進農業適度規模經營，城郊村注重物業經濟提檔升級，城中村注重探索集體企業轉型，集體產業多形態多路徑發展趨勢明顯。實踐中，除了村集體與各類經營主體開展合作外，村與村抱團聯合越發普遍，有些抱團合作從鎮域擴大到縣域。江蘇省昆山市探索的村級聯合非常典型，例如，張浦鎮22個村社共同投資成立樂浦強村投資發展有限公司，各村社投資但不參與經營，經營收益按股份分配。
新型農村集體經濟在全面推進鄉村振興過程中發揮著重要作用。
一是有助于加快推進農業現代化。新型農村集體經濟依托其獨特的組織、資源優勢，優化要素配置，推動農業規模化、集約化、專業化經營，“統”的功能不斷強化，賦予了雙層經營體制新的內涵。村集體利用集體資源采取直接經營、合作經營方式發展現代農業，或為集體成員、經營主體提供農業社會化服務，有的還精準牽線搭橋，引導小農戶與其他經營主體開展合作，促進小農戶與現代農業有機銜接。
二是有助于增加農民收入和推進共同富裕。新型農村集體經濟具有整合要素資源、保障集體福利、調節收入分配等多重制度優勢，能夠推動集體資源資產有效轉化為農民增收致富的重要來源，形成家庭增收和集體增收的“雙支撐”格局。
三是有助于鞏固黨在農村的執政基礎。有了新型農村集體經濟，基層黨組織就能更好地激發農民群眾參與鄉村振興的熱情，提高黨在農民群眾心中的威信。越來越多的基層黨組織以引領新型農村集體經濟發展為重要抓手，把農民群眾有效組織起來，充分發揮戰斗堡壘作用。
穩步朝著提質增效方向邁進
主持人：黨的十八大以來，伴隨農村集體產權制度改革，我國農村集體經濟發展經歷了幾個階段，取得哪些成效？
呂之望（中國農業大學國家農村集體產權制度改革研究中心執行主任）：農村集體經濟在農村基本經營制度中體現的是“統”的特征，是實現“統分結合”不可或缺的組成部分。黨的十八大以來，我國農村集體經濟的發展大致經歷了三個階段，由基礎薄弱的兜底式發展穩步朝著提質增效的方向邁進，對農村經濟發展、產業興旺、農戶增收方面的作用越發明顯。
第一階段是2012年到2016年。2016年以前，農村集體經濟基本處于自發生長階段，在東部農村以及中西部具有區位優勢的農村地區，農村集體經濟充滿活力，農村資源的市場價值不斷提高。然而，在集體資產積累到一定程度后，管理和運營體制機制尚未理順、管理手段不健全，阻礙了農村集體經濟進一步發展，并影響到農村的社會穩定，因此需要在農村集體產權制度上進行深入改革。
第二階段是2016年到2021年。2016年12月，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），提出科學確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有產權關系，發展新型農村集體經濟。《意見》明確了農村集體產權制度改革的主要方向，保證了農村集體產權制度改革在全國范圍內順利推進，奠定了新型農村集體經濟發展壯大的基礎。從2017年到2019年，在全國范圍內的清產核資工作基本完成。根據農業農村部數據，截至2019年底，全國共有集體土地等資源65.5億畝，賬面資產6.5萬億元，其中經營性資產和非經營性資產分別占到47.4%和52.6%。
在有序推進農村集體產權制度改革過程中，各地還采用各種有效手段消除空殼村和集體經濟薄弱村，以避免地區差距擴大。根據農業農村部數據，2015年底全國集體經營性收入為零的村級集體經濟組織占村級組織總數的54.36%；有集體經營性收入但低于10萬元的村級組織占比為31.73%；集體經營性收入在10萬元以上的村級組織占比為13.91%。到2020年底，在納入統計的村級集體經濟組織中，沒有經營性收入的村級組織占比下降到22.4%；經營性收入在10萬元以上的村占比達到33.1%。當然，農村集體產權制度改革并不能畢其功于一役地解決所有問題，新型農村集體經濟發展仍面臨諸多障礙。例如地區間發展不平衡、差異仍然較大等，尤其是西部地區，資源底子薄、經營能力也較為薄弱，更加需要有效的支持政策。
為促進農村集體經濟組織規范發展，保障農村集體經濟組織及其成員的合法權益，2020年11月，農業農村部印發《農村集體經濟組織示范章程（試行）》，為農村經濟組織形式的規范和發展奠定了基礎，同時也能夠促進農村領域的政經分離，保證了村兩委的政治職能與集體經濟組織的經濟職能有效區分，從而更有效地推進農村政治、經濟各項事業健康發展。
在推進農村集體產權制度改革的同時，農村集體資產的管理也逐步規范化，2021年12月，財政部和農業農村部聯合印發《農村集體經濟組織財務制度》，各地針對集體資產管理不斷進行制度創新，內容覆蓋公共支出、資產運營、收益分配等領域。另外，數字化管理也滲透到農村集體資產管理的方方面面，管理效率不斷提高。
第三階段是2021年至今。新型農村集體經濟發展進入快車道，成為邁向農業強國的重要助力。新型農村集體經濟逐步形成多種發展形式，常見的有資源發包、物業出租、居間服務、資源使用權入股等，農業經營活動集中在規模經營和農業社會化服務領域。新型農村集體經濟的經營模式也有一定創新，強村公司得到各地重視，加大了農村資源整合和盤活利用。強村公司在浙江、天津、江西等省份發展態勢良好，如浙江有近一半村社組建強村公司。2022年天津還針對強村公司專門出臺了登記注冊的相關規定，明確了這類平臺公司的內涵外延、企業名稱、出資形式、登記申請材料等。
積極探索有效發展模式
主持人：近年來，各地在探索發展新型農村集體經濟過程中有哪些值得總結和借鑒的實踐經驗？
仝志輝（中國人民大學農業與農村發展學院教授、鄉村治理研究中心主任）：各地探索新型農村集體經濟的發展模式具體包括以下幾方面。
以整合村集體所有資源帶動內外資源聯動，構筑產權關系清晰的集體經營基礎。在確立集體經濟運行機制過程中，首要任務是進行各類集體所有資源的整合，以最大限度實現資源收益。土地是農村集體所有的最基礎資源，整合土地資源，往往可以成為帶動村莊內部其他資源整合、吸引外部資本合作的基礎。例如，四川省成都市戰旗村從2003年開始推進農地集中經營，經過多次努力，現在全村已經集中農地1700多畝，除了由村集體經濟組織直接經營450畝之外，其余1000多畝引進臺資農文旅企業、本地種植大戶進行經營。不僅改善了農業產業結構、提升了農業產值，而且在村域范圍內調整了土地利用的空間布局，全域提升的空間價值使得村集體經濟組織和外來資本、經營主體的合作邁上新臺階。村集體經濟組織作為全村土地資源的所有者，通過整合土地資源的方式，實現了全村從各類土地分散無序利用到集中高效利用的轉型。
構建有利于集體經濟發展的治理架構，實現集體經濟內部治理和對其外部監管的科學化。新型農村集體經濟發展依托的是農村集體經濟組織，必須保證其能代表和實現成員集體的利益。為此，需建立對村級和鄉鎮級集體經濟組織的縣鄉監督體系，同時，在集體經濟組織內部設立對重大經營決策和收益分配的管理機構。例如，北京市海淀區于2013年底在全國率先設立區鎮兩級農村集體資產監督管理委員會，對集體經濟組織的財務管理、合同管理進行監督指導，對其加強審計，進行績效考評，有效發揮了對集體經濟組織的監督、智力和技術扶持、業務指導和發展導向引導的多重作用，海淀區農村集體2020年總資產超過2000億元，約占全市總量的五分之一。對集體經濟組織的內部治理，各地除了貫徹落實省級農村集體經濟資產監管制度，在具體模式上還結合各自的內部產權結構、發展目標等，探索了很多有效方法，如股份制、合作制、股份合作制等。
在試點示范和尊重農民主體地位的基礎上確定穩健的經營方式。集體資源屬于村集體所有，不能隨意定價、隨意對外合作、不問風險與效益。要找到對集體資源資產合理的估價和定價方法，進而結合村莊的資源特點、外部市場條件以及合作方的優勢，探索特定農村集體經濟發展的經營方式。各地先后發展了省、市、縣級的農村產權交易市場，為村集體經濟資源資產的定價和交易開辟渠道。如天津農村產權交易所發展勢頭良好，2022年全年由外地投資人成功流轉的天津市集體資源資產交易項目195個，合同總金額1.33億元。成立至今，該交易所外地投資人累計參與項目751個，合同總金額約40億元，投資人覆蓋30個省（區、市）。
逐步確立合理的利益分配方式，推動集體經濟和農戶經濟共同發展。在集體整合資源并通過經營獲取投資收益后，要能積極吸引農民將自己的資源、資產、資金、技術等入股到有集體股或集體投資的經營主體，從而形成集體和村民個體共同發展的局面。新型農村集體經濟的發展模式就是要充分動員村民，實現集體和村民個體一起發展，從而使得集體經濟發展有充分的內生動力。目前各地普遍在集體經濟發展中使用的股份合作制形式就是這樣的經營模式。在發展集體和個人都入股的股份合作制經營時，要規定好集體股和個人股之間的比例，對個人股的最高入股額作出規定。例如，云南省昆明市青魚社區選定通過發展水上樂園來發展集體經濟，社區集體經濟占15%股份，由社區黨委書記、兩委班子成員、黨員干部帶頭用土地、資金入股，讓村民致富有信心。為了控制村民投資風險和讓發展成果惠及更多村民，設置了每股5000元、每戶入股最多不超過200股的投資規則，籌集資金2050萬元，村民入股率達92%。集體收益用于社區基礎設施建設、關愛困難群眾、救助孤寡老人等公共支出，保障社區困難群眾老有所養、病有所醫。村內入股村民分紅從2019年的每股1000元提高至2021年的每股5000元。
因地制宜推進制度創新
主持人：發展壯大新型農村集體經濟是實現共同富裕、提升農村公共服務能力、完善鄉村治理的有效手段。如何進一步發展壯大新型農村集體經濟？
崔紅志（中國社會科學院農村發展研究所研究員）：對于進一步發展壯大新型農村集體經濟，有以下幾方面建議。
第一，探索多樣化發展路徑。鼓勵新型農村集體經濟組織領辦創辦各類合作社或成立公司，發展特色產業、休閑觀光、農創文旅、農耕體驗、康養基地等新產業新業態。鼓勵新型農村集體經濟組織依托村社組織資源和治理資源，以土地流轉、土地托管、土地入股等方式，向小農戶提供產前、產中和產后農業生產性服務或承接政府公益類服務項目，實現集體創收或增收。推進農村資源變資產、資金變股金、農民變股東“三變”改革。把農村集體所有的各種經營性資產、公益性資產、財政投入到村的發展類資金，集中投入企業、農民合作社或其他經濟組織，形成村集體和農戶持有的股金，村集體和農民按所持股份的比例分享收益。充分利用新型農業經營主體等社會資源的力量，在一定程度上解決村集體直接經營所面臨的資金、人才、市場等方面困難。發展新型物業經濟，在集體經營性資產確權到戶和股份合作制改革的基礎上，組建社區股份合作社或者股份經濟合作社，以自主開發、合資、合作等方式發展租賃物業。這是當前經濟發達地區發展新型農村集體經濟的主要模式，收益穩定、風險相對較低。
第二，推進以黨建為引領，聯村抱團發展新模式。受資源、資金、人才、技術等多重制約，一些村缺乏發展集體經濟的基礎性條件。應在不改變行政村區劃和自治主體、尊重農民意愿等基本原則的前提下，突破村域、鎮域限制，完善“飛地”抱團機制，實現強村帶弱村、弱村抱團發展。目前，聯村抱團的新型農村集體經濟發展模式大都由縣級或地市級的組織部門主導推進。以山東省淄博市為例，該市共有2811個行政村，其中500人以下的村有648個，占比超過五分之一。這些規模較小的村莊發展空間有限，黨員和致富能人少。近年來，淄博市突破以行政村為基本單元的黨組織設置方式，以聯村黨建引領土地、資金、人才、信息、基礎設施等資源要素的整合，實現了聯建村資源要素共享，從而使各自為政的村級發展與治理模式轉變為統籌協調的片區化發展與治理模式。
第三，促進新型農村集體經濟更好融入市場經濟制度。我國民法典將農村集體經濟組織法人歸為特別法人，這表明集體經濟組織具有經營主體地位。但是，在實地調研中發現，由于農村集體經濟組織負盈不負虧、不能破產、資產資源難以處置等原因，集體經濟組織的經營主體地位不被其他經營主體所完全認可。在未來立法中應進一步明確農村集體經濟組織宗旨和性質，促進新型農村集體經濟組織的現代化轉型。相關舉措包括：完善新型農村集體經濟的運行方式和內部治理機制；積極推進政經分離，通過與村民自治組織在機構、職責、財務、資產等方面的分離，促進農村集體經濟組織獨立自主地開展生產經營活動；厘清政府支持與參與發展集體經濟的邊界，基層政府對新型農村集體經濟組織既不宜不管不顧，也不宜大包大攬；建立能夠吸引優秀經營管理人才的薪酬激勵機制和考核約束機制。
第四，完善新型農村集體經濟收益分配制度。完善的收益分配制度是新型農村集體經濟高質量發展的保障，著力點是防止集體經濟收益被內部少數人侵占和控制。對此，應提高農村產權制度改革質量，落實農民作為新型農村集體經濟組織成員的民主權利，由農民決定新型農村集體經濟組織收益的使用方向和分配形式。從方向性原則看，既要積極發揮新型農村集體經濟支持帶動低收入農戶增收和推動養老、救助等公共服務普及普惠的作用，也要兼顧所有集體成員的利益。新型農村集體經濟組織的收益在提取公積金、公益金后，應按農民所持有的股份進行分配，不能讓農民的股權成為虛權；公積金、公益金的提取比例應適度，不能太高。（本文來源：經濟日報 ）
